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1914年历史大事件,政治妥协与民国初年政治转型

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1914年历史大事件,政治妥协与民国初年政治转型

   在宪法草案即将完成阶段,国会宪法起草委员会先后拒绝了袁世凯提出的增修临时约法部分条文、政府派员列席宪法起草委员会等要求。宪法草案内容与国会的执着立场终于激发北洋派与拥袁力量的强烈不满,民国初年政治转型的拐点开始出现。10月25日,袁世凯通电各省军政长官,公开表示反对宪法草案,认为:“草案内谬点甚多”,“比较临时约法,弊害尤甚”。[4]北洋派与拥袁的各省军政长官也纷纷通电指斥宪法草案。为阻止宪法草案成立,袁世凯在11月4日下令取缔国民党议员资格,其中包括汤漪、张耀曾、孙润宇、易宗夔等28名制宪议员,剩余32人不足法定开会人数。国会两院议员共438人被取消议员资格,剩余议员也不足法定人数,宪法会议遂停止工作。1914年1月10日袁下令取消国会残存议员职务,并非法宣布解散国会。至此,国会制宪活动完全失败,民国初年民主转型进程被迫中断,中国开始了袁世凯的威权统治。

1914年,袁世凯继续其专制独裁的活动。年初,他首先下令停止两院现有议员的职务:2月,迫使熊希龄辞职,以孙宝琦代理国务总理,第一流人才内阁在袁世凯排挤下垮台;各省议会亦下令解散:公布《中华民国约法》,亦称袁记约法,以取代《中华民国临时约法》。袁记约法将大总统权力扩大到极限:废除国务院,改设政事堂,从属于总统府,任徐世昌为国务卿;停止政治会议,公布《参政院组织法》,设立参政院,代行立法职权,任黎元洪为参政院院长,为以后帝制自为作准备:废除各省都督,在北京立将军府,立将军名号。年底,袁世凯又公布了《修正大总统选举法》,规定总统任期改为十年,并可连任。 孙中山等革命党人流亡海外后开始检讨国民党失利的原因,认为组织不纯、无可靠的军事实力导致了此次革命受挫。为此孙中山决定重组革命政党。7月,中华革命党在日本东京举行成立大会,孙中山任总理,制定了《中华革命党总章》,凡入党者须当众宣誓,自盖手印。中华革命党成立前后,孙中山为揭露袁世凯复辟帝制的罪行,相继发表了《讨袁檄文》和《讨袁宣言》,号召革命党人武装起来,讨伐袁世凯,进行第三次革命。而以黄兴为首的部分国民党人对中华革命党的组成方式有意见,与孙中山在革命略上也存在分歧,遂离开日本前往美国,后成立欧事研究会,组成了另一个反袁的政治团体。本年,北京政府就第一次世界大战发表中立宣言:日军借口对德宣战,出兵侵占我山东潍县、济南、青岛及胶济全线等地;沙俄武装侵占外蒙古唐努乌梁海地区:英国政府为插手我国西藏事务,于1913年10月至1914年7月策划召开了有中、英和西藏代表参加的西姆拉会议,支持西藏独立,并提出划分所谓麦克马洪线问题,对此中国代表拒绝在《西姆拉条约》上签字。 1912年南京临时参议院制定的中华民国《临时约法》规定:在正式宪法产生以前,《临时约法》与宪法具有同等效力;自《昨时约法》公布日起,应由临时大总统根据临时参议院制定的国会组织法和议员选举法,在10个月内召开正式国会,制定宪法。1913年4月国会开幕后,即着手于正式宪法的制订。但如何制订宪法,是国民党人与袁世凯势力之间激烈斗争的一个重要问题。国民党人意欲制订一部真正贯彻民主共和精神的资产阶级宪法,以在中国实现资产阶级民主制度,所以对制宪工作十分认真,以为一字之出入,或关系于国本之安危,一语之增减或关系于国民之消长,决不可以忽视。袁世凯则企图制订一部大大加重总统权力的宪法,以为实现个人专制独裁铺平道路。制订宪法,本是立法机关的神圣职责,根据《临时约法》和国会组织法的规定,宪法由参、众两院各选同数委员起草拟定,但袁世凯却千方百计以行政手段粗暴干预国会的制宪工作。早在1913年2月,正式国会召开以前,他即下令成立了一个由北洋官僚政客组成的宪法研究会,为制订适合他个人独裁政治的宪法张目。7月,国会宪法起草委员会正式成立,立即着手制宪工作。8月19日,袁世凯派官员将宪法研究会制定的宪法大纲草案"24条提交国会宪法起草委员会,主旨是扩大总统权力,规定大总统有任命国务员及驻外公使之权,无须经国会同意;大总统得参议院同意,有解散众议院之权。此项草案被国会宪法起草委员会拒绝,认为政府无权干预宪法起草工作,并将袁氏派来的官员驱逐出会场。袁世凯与宪法起草委员会的矛盾激化。10月中旬,宪法起草委员会起草的宪法草案(因以天坛祈年殿为会所,故称《天坛宪法草案》)脱稿,共10章 113条。与民元《临时约法》比较,这个宪法草案扩大了总统权限,对袁世凯作了很多让步,但仍含有责任内阁精神,没有完全满足袁世凯大大扩大总统权限的欲望,特别是未能采纳上述宪法大纲草案中所要求的两条。10月16日,即袁氏当选正式总统的第十天,又向国会提出了增修约法案。他认为《临时约法》行政权薄弱,对总统权力限制过苛,说什么:临时约法第四章关于大总统职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难,若再适用于正式大总统,则其困难将益甚。本大总统一人一身之受束缚于约法,直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。因此要把以责任内阁制为实质的《临时约法》改为总统制约法,并大大加重总统的权力。如规定总统有权制定官制官规、任命文武官吏、宣战媾和、缔结条约等,无须经国会同意;在国会闭幕期间,大总统有权制定与法律有同等效力之教令;以及临时财政处分权等。这时国会正在讨论《天坛宪法草案》,认为正式宪法即将制定,无须再增修约法,故对袁氏之增修约法案置之不议。袁氏提出此案的目的并非真在增修约法,而在于借此题目对制订正式宪法的意图透露给国会,作为制宪的根据。宪法起草委员会不肯就范,袁氏遂进一步施加压力。10月24日,派出施愚、顾鳌等8人为政府委员,列席宪法起草委员会会议,并要求在会上陈述增修约法的理由。按宪法起草规则,除两院议员外,其他机关人员不但不能出席会议,即连旁听亦不许可,因此拒绝8人列席会议。袁氏恼羞成怒,次日即发表通电,煽动各省军政长官反对《天坛宪法草案》,并借此攻击国民党。北洋派各省都督、民政长心领神会,纷纷复电响应,斥责国会,咒骂国民党,要求撤销宪法草案,解散宪法起草委员会,撤销国民党议员,取缔国民党,解散国会。袁世凯遂于11月4日悍然下令解散国民党,取消国民党籍议员资格,造成国会不足法定人数而陷于停顿状态。11月10日,国会宪法起草委员会宣布自行解散,《天坛宪法草案》流产。 袁世凯为了迅速增修约法,制订出一部适合于自己专制独裁的新约法,需要建立一个御用制宪机关,遂于11月26日以政府不能无咨询机关为借口,下令组织政治会议。政治会议原是为召集各省军政长官讨论熊希龄内阁所提出的废除省制计划的一种行政会议,召集起来之后,却把它变成了取代国会的政治工具。政治会议由中央和各省官吏所派代表组成,其中每省派2人,蒙、藏地区各派8人,总统派8人,国务总理派2人,每部各派1人,共计80人。绝大部分是前清官僚。袁世凯指定曾任清朝云贵总督的李经羲为议长,张国淦为副议长。12月15日,政治会议正式开幕。22日,袁向该会提出约法增修咨询案。但政治会议自认为该会委员均由政府派遣,作为政府的咨询机关,无权增修根本大法,遂建议袁氏另设造法机关。1914年1月11日,袁世凯乃就造法机关的产生办法、应用何种名称及其职权等项,再次咨询政治会议。24日,政治会议呈复,建议以约法会议作为造法机关的名称,其职权则以议增修约法案及其附属于约法之重要法案。据此,袁世凯于26日公布《约法会议组织条例》,下令组织约法会议。按组织条例规定,约法会议的议员共60人,其中京师4名,每省2名,蒙藏、青海共8名,全国商会联合会4名。议员选举在袁政府的严密控制下进行,只有具备下列资格之一者,才有选举权:曾任或现任官吏通达治术者;曾由举人出身而声望素著者;曾在高等专门以上学校三年毕业而精研科学者;有万元以上之财产而热心公益者。因此各地有选举权的人寥寥无几。其实选举只是形式,被选人均由政府提名,议员都是由袁世凯指定或经他同意的。 3月18日,约法会议在北京约法会议议场开幕。孙毓筠、施愚当选为正、副议长。孙是个变了节的国民党人,袁用他旨在标榜约法会议有革命党人参加,增修约法决非北洋派私意。约法会议成立后,首先确定以力谋国权之统一,但求统治组织无所变更作为增修《约法》之主旨,以总揽统治权,属之国家元首,以重大总统之权。20日,袁世凯即向约法会议提出他的修改约法大纲七条。这七条是: 《临时约法》昧于主权不可分割的原则,至流于多头政治之弊,亟应修改,以求主权统一。《临时约法》规定大总统制定官制官规,须交议会议决,任命国务员,须得议会同意,使政府用人行政无活动之余地,亟应修改。此外,大总统紧急命令及紧急财政处分均须增加之。《临时约法》以国务员特为一章外,更设国务院单行法,是不啻以国务员为政府,应予删除。《临时约法》参议院权限失之过泛,立法机关其权限应以狭小之规定,方为合宜。应增设咨询机关。会计应增专章。《临时约法》规定民国宪法由国会制定,其实国会应产生于宪法,不应先有国会。民国宪法自应另有造法机关制定。约法会议即根据这个大纲,经过40多天的起草和讨论,终于制定了一部字字皆袁氏手定的《中华民国约法》,亦称《新约法》,俗称《袁记约法》,于5月1日由袁世凯公布,同时废除《临时约法》。新约法共10章68条,其内容特点是采取极端集权主义,完全否定了民国以来的民主主义精神,是一部适合独裁者需要的约法。第一,关于国家统治权问题,《临时约法》规定由参议院、临时大总统、国务员、法院共同行使,新约法改为大总统为国之元首,总揽统治权;大总统对国民之全体负责,不对任何民意机关负责,而大总统作为国家元首又有代表国民全体的权力,这就是说,他仅对自己负责。他可以盗用国民之全体的名义,为所欲为,谁要反对他,谁就是人民公敌。第二,关于行政权,取消了《临时约法》规定的责任内阁制原则,内阁制的特点是大总统不负实际责任,而由内阁行使职权,内阁则须对国会负责。新约法则规定:行政以大总统为首长,置国务卿一人赞襄之。这就把代替内阁总理的国务卿降低为附属于总统府的一个工作人员,而使总统的权力不受任何制约,凌驾于一切政府机关之上,成为一种不同于欧美资产阶级国家的特殊的总统制。而且从美国官制中搬来国务卿这个名词,别有一番移花接木的深意:卿又是中国封建官制中的特有名词,卿之上必有皇帝,袁想利用这种烘云托月的手法,逐渐完成从总统到皇帝的演变。第三,关于立法,新约法规定采取一院制,定名为立法院。立法院为民国议会,由各省人民选举的议员组成。此外,还设立参政院,作为大总统的咨询机构,在立法院成立以前,即以参政院代行立法院职权。立法院由大总统召集,由大总统宣告开会、停会、闭会。立法院无弹劾总统权,而总统只要经参政院同意,有解散立法院之权,而参政院参政员均由大总统指定,所以这项限制等于具文。参政院对立法院制定的法律有否决权,还有宪法起草权。袁世凯虽也公布了立法院组织法和议员选举法,但实际上立法院始终没有成立,而一直由参政院代行其职权。通过增修约法,袁世凯把他两年来恣意破坏资产阶级民主制度所取得的各种专制特权,用法律形式肯定下来,而且为他进一步实行独裁,提供了法律依据,使得袁世凯无论在事实上或形式上都成为中国的独裁元首。 除制定约法外,约法会议还承袁世凯之命,炮制了袁记《大总统选举法》。根据这个选举法,袁世凯实际上成为终身总统,而且有权传子,世袭罔替。新约法的颁布,标志着辛亥革命的完全失败和袁世凯大地主大资产阶级独裁统治的完成。袁世凯距封建皇帝只差一个称号和一顶皇冠了。

  但答复书还是用了一段文字,以“例外状态”来说明袁世凯的理由。“盖以议员多数而为构成内乱之举,系属变出非常,不特《议院法》未规定处理明文,即各国亦无此先例……事关国家治乱,何能执常例以相绳。”[7]这从表面上看是在说理,但实际上是一个中止辩论的命令,因为任何一国的《议院法》都不可能规定议员多数叛乱的情形,这毕竟是一种太极端的情形。联系事情的前因后果来看,这一“例外状态”的宣布,不过是引爆一颗在1913年“二次革命”中就已经埋下的政治地雷。在宋教仁被刺案尚处于司法阶段时,南方的国民党人匆忙起兵反袁,遭到全面镇压。在当时,国民党人的失败不仅仅是在军事上,在法理和舆论层面也是如此。从法理上说,未穷尽法律上的救济手段即诉诸暴力,难免被界定为“叛乱”;从舆论上说,政权过渡刚刚完成,百业待兴,人心思定,尤其是士绅与商人,渴望获得一个和平安定的政治环境,以休养生息,因此多数不愿支持国民党的反袁斗争,很少人为国民党捐款。[8]“二次革命”平息之后,整个舆论环境对袁世凯比较有利,袁原本就有机会解散国民党,但袁并未这样做,可见其对国会中的国民党人(他们多数仍留在北京与袁合作)仍有所期待。但国会中的国民党人并未因其南方同志“武斗”的失败而放弃“文斗”策略,《天坛宪法草案》仍明显表现出了架空袁世凯权力的态势。至此,以“叛乱”为由宣布“例外状态”,就成了袁世凯的最后手段。

   作为一系列制度试验中最令人瞩目的制宪会议,本质上是一次政治会议,不同于一般的立法会议。“制宪通常完全由当时主导秩序的力量来决定,制宪是从零开始的政治工程……制宪的成败与否,往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数。”[9]毫无疑问,民国初年最有实力的政治集团当属袁世凯的北洋派。他们的政治利益在宪法中是否得到了真实的体现,将决定宪法的最后命运。反思当年政治转型的失败,一个不容忽视的事实是宪法草案内容激发了北洋派的强烈反弹。究竟草案为民国设计了一种什么样的政体制度?这种政体制度的特色是什么?与北洋派当时提出的政治利益要求有无冲突?所以在制度层面上反思当年民主转型失败不失为一种新的尝试。

  此令一出,国会达不到开会所需的半数,运作必将陷入瘫痪。于是众参两院相继向总统提出质询,指出总统的法令存在极大的法律瑕疵:第一,叛乱的国民党与隶属国民党之议员是两回事,没有参与叛乱的议员仅因其国民党籍而受牵连,被剥夺议员资格,不合法理;有些前国民党议员早已脱离国民党,改入他党,有的在“二次革命”时已发表声明对国民党表示谴责,仍受牵连,更不合理。对于议员是否参加叛乱,政府也没有根据《临时约法》第26条,移交司法审判,查明其罪。第二,议员资格审查权属于国会两院而非政府,大总统并无权力取消议员资格;总统直接通知增补议员以填补空缺,也违反了《议院法》第13条递补手续应由国会启动的规定。

   二、政体选择:政治拐点的实质

  一、首届国会的解散及其法理辩论

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  民国成立两年都不到,就出现“例外状态”,这对于民国的法律权威是一种沉重的打击。为何争议无法在法律范围内解决?传统史家往往将之归结为袁世凯个人的弄权,晚近则有越来越多的作者指责国民党人法制观念的单薄。在我看来,指责历史上行动者的思想觉悟并没有太大意义,关键是要从结构上理解民初宪政体制的脆弱性。在我看来,这种脆弱性首先与1912年的“大妥协”本身的含糊性有关。在1912年的“大妥协”中,革命派与北洋集团根本没有就未来的共和建设达成坚固的共识,革命派交出了中央政权,并单方面为北洋集团量身定做了一套紧身衣(《临时约法》)。但这套“紧身衣”的设计并不符合现实世界的力量对比,也不符合北洋集团的自我抱负。可以说,任何一个正常的政权面对民初的局面,都必须要“削藩”。但袁并不熟悉现代的意识形态政治,无法从意识形态上对革命派中的地方实力派形成整合,他只有运用自己熟悉的军事—行政手段来克服军省格局,重建中央集权。而这在实践中势必会变成对革命派的系统性排斥,引起激烈反弹也是意料之中的。其次,民国宪法的脆弱,很大程度上源于军事控制权的分散。不同的政治主体往往会对同一个法律作出不同解释,以实现自己的利益,这是极其正常的现象。但如果不同的解释都与武力结合在一起,不同解释之间的斗争就变成赤裸裸的暴力斗争,法律就失去了实质意义。法治要求在不同的解释之间能够作出权威的裁断,这一裁断的制度保证就是中央政府对暴力手段的垄断。但在整个民国时期,没有任何一个政府能真正实现对暴力手段的垄断。于是政治斗争动辄诉诸暴力,无法在法律渠道内展开,不管是“革命势力”还是“反动势力”,都概莫能外。

  

  

   在政体制度选择上,1913年《天坛宪法草案》的制度设计既不是总统制,也不是责任内阁制度(议会内阁制度),而是一种独特的“超议会制”。[10]在这种政体制度中,议会除拥有常见的立法权与行政监督权外,还有设立国会常设委员会权与解释宪法权。这两种权力既超出《临时约法》的规定,也是当时各主要民主国家立法机关也不曾拥有。此外更为重要的还有关于议会解散权的规定。在责任内阁制度中,为确保立法与行政两权之间的平衡,针对立法机关的不信任权,行政机关同时保有解散议会的权力。当议会对内阁政府提出并通过不信任案,内阁如果不愿意辞职,就可以提请总统解散议会,重新举行议会选举,让选民作出新的选择。“提前解散议会成了现代议会运作中通常的做法。”[11]而且按照英国的责任内阁制度规定,解散议会权是不必要通过议会同意的,但是《天坛宪法草案》与当时法国宪法相似的是,总统解散众议院都必须获得参议院的同意。这一点正是法国第三共和国议会内阁制度有缺陷的部分。

  

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严泉 (进入专栏)  

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但是国会宪法起草委员会拒绝考虑北洋派的政治利益要求,其总统权力目标在宪法草案中基本上落空。(点击此处阅读下一页)

  关键词: 政治吸纳/整合;中央集权;共和

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  在我看来,袁的1914年宪制改革回应的是这样一个问题:当凝聚整个政治社会的皇权倒台,而新生的政党与议会无法填补权威的空白的时候,宪政体制应当如何安排才能有利于国家的重建?这次改革产生的是一种过渡型威权体制,它以军权—行政权为核心,试图在一个碎片化的社会中维系和加强中央权威。但袁世凯的政府并没有创造新的权力基础,他解散从中央到地方各级议会,系统地排斥了革命派势力,同时也疏离了长久以来以议会作为讲坛的士绅阶层。不仅如此,袁持续的中央集权努力甚至危及北洋集团内部的地方实力派的利益。在没有有效的政治吸纳/整合行动的前提下,袁在其中央集权运动的高潮(即称帝)之后遭遇北洋集团内外全面的反弹,最终落到“众叛亲离”的下场。

  

  1913年,北洋政府推动制定正式宪法。制宪的任务以及政体的选择引发了国民党、立宪派与北洋集团的大讨论。但这很快成为一场两极对立的讨论。国会第一大党国民党主张在《临时约法》基础上,进一步加强议会权力,建立一个“超级议会制”,以便通过议会制下多数党组阁的制度,同时掌握行政与立法两权;而立宪派与北洋集团强调,在地方割据、边疆分离、列强环峙、民生凋敝的情况下,需要增强行政权。袁世凯并没有反对议会制的方向,但主张总统应获得自主任命国务员和停散议会权两项权力。但国民党主导的国会两院宪法起草委员会拒绝了其要求,并推出一个议会权力比同期法兰西第三共和国更强的《天坛宪法草案》。双方协商遂告破裂。[4]

  

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   内容摘要  民国初年的政治发展,经历一次短暂的民主转型过程,1913年国会制宪时刻出现政治拐点。虽然《天坛宪法草案》在相对和平的环境中完成,但是由于国会宪法起草委员会中多数激进派议员的不妥协立场,以及宪法草案中“超议会制”政体制度的设计,最终粉碎了袁世凯实现总统制的政治企图。民初政治转型失去北洋集团的支持,转型失败的结局在所难免。从历史经验来看,转型成败的关键要素政治妥协,特别是制度性妥协决定了民初政治转型的走向。

  众所周知,晚清与民国都未能建立稳定的宪政体系,既未能理顺体制内的中央地方关系,也未能完成对体制外政治力量的吸纳与整合,统治者重建中央集权的努力受到各种各样的抵制,一再被革命者视为“专制”,海峡两岸的“革命史学”更是将当时革命者的观点贯彻到历史叙事中去。然而,从历史事实来看,无论是何种政治势力,无论是被贴上“进步”还是“反动”的标签,一旦当政,无不试图重建某种程度上的行政集权。晚近以来,一些学者试图突破之前的“革命史学”对近代历史上的“失败者”们的消极叙述,重审这些“失败者”推进中央集权、民族融合以及重建中国的国际竞争力的努力。[2]这一重审历史的努力进一步丰富了我们对历史的理解,但也带来一个新的问题:如何从理论上有平衡感地把握这些“失败者”们的国家建设努力、成就以及他们最终的失败?

   袁世凯此时对自己行动目的所作的解释是公开与坦率的。他还没有最后下定决心解散国会,并为此寻找借口。袁的燃眉之急还是为了镇压北京的国民党激进分子反袁活动,维护局势稳定,保障自身安全。当时在北京一些国民党人的秘密反袁活动非常活跃。最著名的是黄兴组织的“血光团”暗杀袁世凯行动。据当时国民党议员、主要当事人谢持回忆:“民国二年,(余)被选为参议员,袁世凯之欲帝也,以杀宋(教仁)而益著,黄复生与余欲去之,遂由沪挟炸药并黄克强先生交3000元而往北京。”虽然这一行动最后流产,但是也弄得北京的政客们心惊胆跳。[3]“二次革命”期间,袁对国民党人在京的秘密活动更是非常敏感与重视,他必定要不择手段采取搜捕行动。过去习惯上认为袁逮捕议员的目的是破坏国会制宪工作,其实并不是十分准确。

  从表面现象来看,袁世凯毕竟还是承认国会的“庄严神圣”,并安排了议员的递补。但早在1913年10月26日,袁世凯就已经下令组织一个辅政机关“中央政治会议”,讨论国家大政方针。至1914年1月,经过中央政治会议讨论,袁世凯下令完全解散国会两院。解散的理由是:议院既然不过半数,国会就无法召开;要递补议员的话,需要花费较长时间。但国会之前已经开会9个多月,远超过常规会期(4个月),如今等待递补议员,时间再度延长,就过度偏离正常状态了。而且从程序上说,1913年11月13日两院议长已经发出停发议事日程的通告,议事早已停止。通告劝各议员“与其听个人之浮沉无定,(点击此处阅读下一页)

  

  10月25日,袁世凯通电各省军民长官,反对《天坛宪法草案》,谓“民党议员,干犯行政,欲图国会专制”。[5]各省长官多属北洋集团,许多人在回复中提出解散国民党、取消国民党议员资格与《天坛宪法草案》。11月4日,袁世凯即以国会议员与“二次革命”乱党勾结为名解散国民党,剥夺国民党籍议员资格438人。袁在其命令中这样说明其目的:“务使我庄严神圣之国会,不再为助长内乱者所挟持,以期巩固真正之共和,宣达真正之民意。”[6]同时袁宣称他已通知内务总长安排议员的递补。

  

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   事实上,国会宪法起草委员会在“二次革命”以后的历次会议,并没有因为袁的反对而中断。制宪议员能够独立完成宪法草案,就是对制宪环境最好的说明。而且在三个半月的宪法起草期间,从来没有发生过军人团体滋事等恶性事件。地方都督、军人干宪风潮的发生是在10月25日宪法草案基本完成之后。宪法起草委员会所需的制宪经费也一直是北京政府财政部通过国会参议院提供,在9月27日宪法起草委员会上,主席汤漪声称:“本会开办之际,所有用款原议不由本会直接向财政部支取,先由参议院代领,俟会期终作总报销。前由王副议长向财政部支洋三千元作为本会经费,现此款已用竣。”[8]所以制宪工作基本上还是在比较和平与稳定的环境中进行。

  摘要: 自从太平天国运动以来,清王朝的军权与财权出现了下移,中央政府对地方的控制力急剧下降。这一趋势与欧、美、日同期发生的行政集权趋势是背道而驰的。这一“逆向运动”使中国付出了在激烈的国际竞争中落败的惨重代价。于是,接下来一百年政治建设的重要主题,就是重构中央集权的行政结构。然而,在新的国内与国际环境之中,这一工作比旧王朝政治中的“削藩”更为复杂。旧秩序的松动已经释放出了多元的政治力量,政治精英出现了高度分化,产生了不同的政治方案,因此,行政上的集权运动离不开政治吸纳与整合——所谓吸纳,是指将多元化的政治力量引导到制度化的渠道中,使得政治博弈在体制内发生;而整合,是在吸纳多元力量之后,协调其相互矛盾乃至冲突的主张,形成有共识支撑的制度与政策。[1]没有这个政治吸纳与整合的过程,哪怕是建立现代国家必需的最低限度的行政集权,都会遭遇到政治上的抵制。

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章永乐  

   一、国会制宪:政治拐点的出现

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  1914年的宪制改革因1913年制宪争论而起。而1913年制宪争论,其根源又深植于民国政府的建立方式之中。与美国革命与法国革命不同,统一的民国政府并非完全通过暴力革命而产生。南方各省通过暴力革命而宣告独立于清廷,并建立了南京临时政府,但统一的民国政府乃是通过清廷、袁世凯与南京临时政府三方的“大妥协”而产生:清帝下诏逊位,换得民国的优待条件;南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统,南北两个政府合并,民国定都北京。这次合并,从法理上说,是北方政府被南方政府吸收;但从实力政治上说,是南方政府被北方政府吸收,袁世凯成为最后的赢家。为了约束袁世凯,南京临时政府抓紧时间单方制定了《临时约法》,建立了一个对总统权力有较大限制的宪政体制。这是一个介于总统制与议会制之间,但略倾向于总统制的体制,在诞生不久即引发多方不满:对于北洋集团来说,它对总统权力的约束过大;但对于激进革命派来说,它对于总统权的约束还是太小。

  

  12月23日,国务院对两院质询作出正式答复。答复书从内容上可以分为两个实质部分,第一关于质询程序,第二关于实体问题。答复书首先讨论法律程序:首先,议会的质问权的行使应以《临时约法》与《国会组织法》两部根本法为主,《议院法》为从。《临时约法》第19条与《国会组织法》第14条规定质问权为议院职责之一,但并非议员职责之一,所以不论《议院法》中对质询书联署人数下限作出何种规定,质问权的行使不能不由议院提出。但议院要开会,就必须达到法定人数。既然现在议院达不到法定人数,那就无权作出质询。其次,11月13日,两院议长已经正式通告,由于两院议员不足法定人数,从14日起停发议事日程。既然议事日程都已经停发,两院再提出质询,于程序不合,此其二。国务院在此就像一个刑事案件的律师一样,试图通过找警察的程序错误而驳回起诉。联署议员质问的是:政府取消部分议员资格,以至国会达不到合法半数,正当依据何在?而政府的反驳是:既然没有半数,就不合程序,连质问权也没有,政府没有答复义务。

  

  本文试图引入行政集权与政治吸纳/整合两个分析维度来建立一种理论平衡,并选取袁世凯的1914年宪制改革作为切入点。之所以选取这一历史切片来进行考察,有两个原因:第一,这次宪制改革集中体现出行政集权与政治吸纳/整合之间的张力,具有典型意义;第二,主流史家对于这一宪制改革的把握又是过于简单化的。从民国开始,学者往往将这次以总统集权为核心内容的宪政改革仅仅视为袁世凯走向君主制重建的前奏和过渡。试以民国独立学者白蕉为例,其编辑的史料集《袁世凯与中华民国》就将袁世凯的1914年宪制改革列入“洪宪帝制前后之袁世凯”中的“帝制之先声”一节。[3]而海峡两岸当代主流史学更是将袁世凯视为从民国肇建之时就有“帝制自为”之祸心,后来的行动只不过是证明这一源初意图之存在而已。在这一视域中,袁世凯的1914年宪制改革当然就没有什么独立的价值。然而,从君主复辟的结果推定袁世凯之前所做的一切事情都以此为目的,是一种过于简单化的目的论推理,这和以汪精卫最终投日为依据推定他之前的所有行为都以卖国为目的一样缺乏依据。它忽视了袁世凯之前一切试图在共和框架内探究出路的努力。比如说,如果袁世凯从一开始就以建立君主专制为直接目标,在1913年的制宪过程中,他就根本用不着费尽心思与国会就宪法草案中关于总统权力的条文进行旷日持久的讨价还价。更为稳健的假设是,袁世凯对于议会政治的信心,是在一系列不愉快的经历中受挫的:唐绍仪、陆征祥、赵秉钧内阁的短命;由于地方不向中央纳税,中央财政举步维艰,而国会第一大党国民党又竭力反对向列强借款,导致中央无米下炊;国民党力推“议会中心主义”的宪法草案,架空总统权力……正是这些经历导致他最终决定抛弃处处掣肘的国会,实现大权独揽。

  

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   同时民初的制宪环境也不同于以后的军阀干政、无法无天。虽然大量的论著都指责袁世凯对制宪活动的破坏,似乎当时国会宪法起草委员会的制宪环境是极其恶劣的。但事实并非如此。尽管1913年7月爆发了国民党人反抗袁政府的“二次革命”,袁政府也以镇压乱党之名,先后逮捕了5名制宪议员。但是袁此举的目的不同于在11月份采取的解散国民党、取消国民党议员身份的非法命令,后者的动机明显是为阻挠国会继续开会,并为最后解散国会制造借口。此时袁仍然希望尽可能地合法地对制宪工作施加自己的影响,还没有做出非法中断制宪进程的最后选择。

   在国会制宪活动进行时,有两件政治事件备受关注。一是“二次革命”爆发后制宪议员徐秀钧被捕事件。徐秀钧被捕的理由是作为反袁的江西都督李烈钧在京密探,参与叛乱。事实上徐作为一名国民党职业革命家,在宋教仁被刺案发生后,就力主五省合纵反袁。[1]作为在北京的国民党人反袁的中坚分子,徐很快在九江被袁世凯派人处死。二是发生在8月27日的八议员被捕事件,其中制宪议员有褚辅成、刘恩格、赵世钰、张我华4人。袁政府称这些人与南方革命党人互相勾结,秘密从事暗杀活动。[2]

  

   在20世纪初全球第一波民主化浪潮中,辛亥革命迎来了远东第一共和在中国的诞生。南北统一之后,从《临时约法》的颁行、竞争性议会选举的开展、言论出版的自由,到国会政治的运作与宪法草案的制定,民初中国(1912-1913)经历了一个完整的民主转型过程。将民初政治放在政治转型这一框架下来考察和讨论,无疑会给后人重要的警示与启发。政治转型成败的关键要素政治妥协,更是与民初转型结局密切相关。

   更为重要的是,“超议会制”政体并没有满足北洋派的总统制权力目标。1913年8月19日,袁政府宪法研究会向宪法起草委员会提交一份宪法草案大纲,提出的总统权力主要有:1、有任命国务员及驻外公使,无得议会同意之必要;2、对于两院之议决有复议权及拒绝权;3、有发布紧急命令权;4、有令国会停会权;5、得参议院之同意,有解散众议院权;6、行政最高权委任于大总统,内阁总理及各部总长辅助。[14]在宪法草案披露后,袁世凯对草案全文最深虑者有两点:1、大总统任免国务员有无得国会同意之必要;2、大总统对于国会有无解散之权。[15]10月16日,袁在增修约法咨询文就提到取消参议院对国务员及外交大使的同意权,改为“大总统任免文武职员”。袁还振振有词地认为:“查国务员同意权不容于内阁制之国,惟总统制美国始有此规定。”[16]应该承认此时北洋派提出的制宪要求,除要求总统制中总统行政主导权外,与当代法国半总统制度总统权力安排更加相似,并没有超出宪政框架。

   后人每当回顾这段历史时,普遍的看法是袁世凯的独裁统治扼杀了初生的民主政治,并要为这次民主转型的失败承担最主要的责任。但是正如有学者在评价辛亥革命历史结局时指出,过去人们主观认为袁世凯上台就注定了他在数年后必然要搞帝制,这种以事物的结果来代替其过程分析的方法不啻是宿命论和历史功利主义方法。后人所了解的历史都是已经凝固而且再简单不过的既成事实,而某些既成事实的原型在凝固成历史之前,往往是错综复杂和变幻多端的。[5]美国学者欧内斯特·扬格的研究也表明辛亥革命时期的袁世凯正处于一个政治选择的不确定时期。[6]应该承认的事实是,即使对宪政民主不甚了解的袁世凯,由于对《临时约法》束缚极感痛苦,而“亟思于宪法上有所补救。”[7]所以在这一年的大多数时间里,袁极力想通过合法的政治手段—而不是非法的武力手段—介入制宪活动,以达到在民国实现增强总统权力的政治目的。

  

  

  

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   “超议会制”具备责任内阁制度的一些特征,但是在权力的分立与制衡关系上明显违反宪政原则。“超议会制”相对于完整意义上的责任内阁制度,其权力分立关系不同于责任内阁制度的三权分立,权力制衡关系也不同于责任内阁制度中的权力平衡、互相制约。实际上是一种畸形的、存在严重结构性缺陷的政治制度,并不符合宪政制度原理。制宪议员王印川事后就认为这种政体制度是一种“极端议会政治。”[12]

   1913年4月8日,第一届民国国会在北京成立。根据《国会组织法》与国会有关议事规则规定,宪法制定必须经过起草、审议与表决三个阶段。其中国会宪法起草委员会负责起草宪法,草案完成后再经过国会宪法审议会审议,最后由国会宪法会议表决通过。宪法起草委员会从1913年7月21日开始,至10月31日结束宪法草案的三读,共开会33次,历时近三个半月。从第4次会议开始时,会议地点改在天坛祈年殿,所以最后完成的《中华民国宪法草案》又被称为《天坛宪法草案》。

  

  

  

   1913年宪政制度变革的失败,虽然正如《剑桥世界近代史》的作者对民初政治的评论,“中国有了一个新政权,但是它依然缺少一个可行的政体”。[13]从宪政理论上来说,“超议会制”是一种严重违背宪政分权与制衡原则的畸形政体制度,核心是立法(国会)至上,而不是三权分立与制衡。权力之间缺少互相制约的关系,行政权对立法权不能发挥平衡作用、司法权对立法权也不存在制约作用,立法权却可以过度侵占行政权与司法权,凌驾在两权之上,形成立法对行政、司法权力单向的制约关系。不言而喻,这种宪政制度如果实施,将会给国会议员们带来巨大的政治权力。

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