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体制性冲突,中国乡村治理新发现

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体制性冲突,中国乡村治理新发现

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   本书取名“农民的鼎革”,并非故作惊人之语。原拟名“农民的改革”,后斟酌再三,总觉似有不妥。近几十年中国社会大变局中,农民的角色作用之重,说农民推动了“改革”并无不可,且契合主流话语。但是,细究“改革”本意,更强调自觉地、有意识地去做出改变,更强调设计安排、理性建构。显然,农民作为这场深刻变革的基础性第一推动力,就其发挥作用的内在机制而言,属基于切身利益追求,并非刻意“改革”。如何表述这种状态和角色,本人遂想到了“鼎革”。

  随着中国财政资源日趋强大,出现了强化基层政府职能,以此统管基层社会的趋势。这是退回旧体制、强化旧体制的做法

  进入新世纪十多年来,中国农村的发展形势良好。农民收入快速增长,公共物品供给快速增加,农民生活显著改善。但是,从治理的角度看,快速的发展并没有带来良好的治理,或者说,治理的质量并并没有获得与经济社会发展相适应的提升,相反,诸多方面治理的质量还在下降。本人认为,这种“强发展和弱治理”的现象,不仅成为人们理解中国发展的困惑,而且也在加剧社会的紧张和不安,并引发人们对于未来中国走向的疑虑。

   《周易·杂卦》称:“革,去故也;鼎,取新也。”取“鼎革”而用,意在强调农民在推进社会变局中的那种自然而然的决定性力量和作用。因为,农民作为一个社会群体推动制度的创新,是一种发自内在生活追求的自然选择,而不是思想理论倡导下去设计改革。农民这种作用和表现,用“鼎革”来表达似乎更加准确有力。

  中国社会研究有众多领域,农村研究尤其引人注目。该领域聚集着一大批优秀学者,长期以来,他们脚踏实地,深入细致地研究,屡有优秀专著或作品问世。在农村研究界,赵树凯以其独特的视角、敏锐的观察分析和犀利生动的文笔而独树一帜。他最近出版的《乡镇政府与政府制度化》就是多年来潜心思索、独有心得的集大成之作。

  当前,中国乡村的治理不良主要表现在两个层面。从社会层面看,主要是乡村社会冲突加剧,乡村民众针对基层政府的抗争活动增加,包括冲突的种类增加、介入冲突的社会群体增加、冲突的总体规模也在扩展;从政府层面看,不同层级政府之间的关系趋于紧张,上下级政府之间、同级政府部门之间,彼此间信任下降,互动中的不合作增加。这种政府体系内部的信任下降和摩擦增加,不仅表现在行政机构之间,也表现在党组织和行政组织之间,还表现在政府组织与社会组织之间。社会层面的冲突与政府体制自身的冲突有着内在联系,政府体制的自身冲突直接孕育催生了大量社会冲突。

   通常认为,农民在政治上是保守的。翻检一些经典理论,这种“保守”已是定论。在中国,二十世纪五十年代以降,关于农民保守的理论判断,同时也成为政治判断,成为国家政策的内在根据。因此,当政策安排遇到农民的不合作或者抵制时,宣传导向上总是对农民批评指责,实际工作中则对农民粗暴强制。这种指责和强制,在相当时期内成为国家处理与农民关系的基本态度。农村改革的发生过程和历史性成果,是农民最强有力的回应和反驳。时至今日,改革已历经过三十余年,虽然国家关于农民的话语体系已经有重大转折,“尊重农民的首创精神”成为响亮的政策口号。但是,如果认真考察国家政策过程中处理农民问题的现实状况,仍然可以发现,农民与国家关系中重大问题仍然远远没有理顺。举例来说,土地财产权问题、政治参与问题、社会保障问题等,许多问题的解决其实刚刚破题。这些尚未解决的问题昭示着未来改革的重点领域和主要方向。

  赵树凯既是政府智囊,又是专业学者。他曾长期就职于中央政策研究部门,亲身经历了一些重要农村政策的出台过程,此后还曾在市县政府挂职,熟悉基层党政机构的日常运作。作为“三农”问题专家,他对中国的乡村治理有着深入的了解;同时,他也长期关注并汲取国内外该领域的学术成果,以开放的胸襟,博采众长,独抒己见。

  历史地看,这种发展与治理的不平衡并非始于近十年。早在上世纪八十年代中后期,农村中的冲突现象开始显现,政策语言的表述是“干群关系紧张”,“群体性事件增加”,大量冲突围绕农民税费负担而展开。当时,中央政府规定了农民税费负担的标准,并加强了对于地方政府行为的监管。与此同时,各级政府强调:解决农民负担过重,根本上是加快经济发展问题,提高农民收入。“发展是硬道理”被提到更高程度。在整个九十年代,农村经济保持了较快发展,但是,农民税费负担引起的社会冲突迅速增加,如地方政府强制农民集资修路、建学校、发干部工资等引起抵抗,冲突规模不断扩大,冲突程度不断激化。可见,经济发展和收入增加并没有解决农民负担问题引发的乡村冲突,治理危机仍在加深。

   显然,改革的现实进程挑战甚至颠覆了传统的理论判断,起码,人们不能再笼而统之地动辄指责农民“保守”“落后”。检视改革以来的中国剧变,于经济而言,农业家庭承包由农民开辟;于政治而言,村庄直接选举也由农民开辟;于社会而言,农民的诉求表达顽强而有力,上访等维权抗争浪潮日高一日,新的利益协调机制正在农民的抗争中发育。纵观当下中国,方方面面都可发现农民挑战旧体制、解决新问题、建立新制度的艰苦努力和辉煌业绩。农民已经并正在继续展示了巨大的历史创造力,推动了中国的改革。由此而言,农民不仅不是社会变革中的保守力量,而且是奋发有为的能动力量。

  《乡镇政府与政府制度化》的素材,来自作者在全国各地10省区中20乡镇的多年实地调研和访谈。虽然这些调研材料集中在2005年前,即中国取消农业税前,但正如作者所言:取消农业税后,“基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行为逻辑也没有改变,政府运行机制并未发生根本变革。”

  从2000年开始,中央政府决定开展税费改革,并在2003年决定全面取消农业税。同时,决策层认识到:农村冲突增加的基本原因,是政府过度注重经济发展,而忽略了公共服务和公共物品的投入。由此,农村政策的基调确定为“少取,多予,放活”。政府十分重视农村公共服务改善,在基础设施、教育、医疗、养老、农业生产补贴等方面投入大量资金。这些惠农政策受到了农民的高度评价和积极拥护。但是,我们也看到,在公共服务和农民生活显著提升的条件下,农民与政府的关系并没有根本改善,冲突和抵抗仍然广泛发生,治理不良有所深化。现在,对于基层政府来说,维持基本的社会秩序,处理多种类型的冲突抵抗,即“维稳”工作日益沉重,成为政府工作中最头疼的事情。由此看来,不论是快速的经济增长,还是重大的公共物品投入,都未能从根本上改善乡村治理。

   本人认为,当下中国的政策制定和学术研究,需要调整观察农民的基本思路,不应该总是用先进还是落后这样的视角去看农民,包括也不应该总是用这样的视角去看其他社会群体。考察经典理论的一些表述,有些可以说是并无实证依据的推想臆断,本来即不足为信;有的虽然基于特定事实的考察,但是现实本身纷纭复杂,人的认识终究有限,对事实的判断可以见仁见智;即便某些概括是可靠的,但是,过去的理论判断难以解释现在的问题,更何况解释将来的问题。把关于国外农民的判断照搬到中国农民头上,把关于过去农民的判断照搬到当代农民的头上,且不说既有判断未必正确,即便正确,如此套用也有问题。从另一个角度看,世界上的许多事情,原本是无法用先进或落后来表述的,也不应该用先进或落后的思维去推断想象。比如说,农民为了吃饱饭而坚持分户种地,为了土地拿到高的补偿而抵抗政府征地,或者说为了讨回工资而围堵政府,这些表现是很难用先进或者落后来表达的。总不能说,一切听政府的安排就叫先进,有了自己的主张就叫落后。这样的逻辑显然无法成立。问题在于,他们有没有主张这些权利的权力,如果有这种权力,那么,则无论怎样说都不应该由此而指责他们“落后”。因此,不论是决策者,还是研究者,大可不必为先进或者落后的问题所纠结。

  他在书中开宗明义指出:“在相当时期里,本书所展开的核心论证都将属于中国政府改革的基本议题。”诚哉斯言。这既是他基于长期农村调研的深刻发现,也是中国乡村治理变革艰难与政府改革滞后的必然结果。

  为什么中国农村的发展和治理出现了这种明显不平衡?这是决策者和学术界面临的共同问题。

   权利也许是更好的观察角度,包括经济的权利、社会的权利、政治的权利等等。或者说,农民是先进还是落后不重要,重要的是农民是否应该有这样的权利。农民要求拥有土地,要求参与公共事务,要求享受同等的政府服务和社会保障,根本的问题是农民是否这样的权利。这里原本没有落后或者先进的问题。本人认为,晚近以来,中国农民主张自己的权利,成为冲击既有制度体制的有生力量,或者说成为改革的推动者,这应该成为观察思考农民问题的重要角度。从这个角度看,传统的“农民保守论”需要做出理论的检讨批判。在过往的改革经验总结和农民研究中,这种检讨批判还非常不够。中国的改革在一定意义上上成为农民的改革,中国的农民在一定意义上成为改革的农民。这便是作者关于本书主题的基本概括。

  这本专著可分三大部分:导言和第一章中,他把乡镇治理置于国家制度和学术研究的大背景下,指出乡镇作为最基层的政权,政府体制、国家与社会关系、“三农”问题在此重叠交汇,并提出了自己的分析框架。他尤其关注基层政府在制度层面上的困境、缺失和无奈。

  乡村冲突增加,治理状况不良,通常的解释更倾向于归结为社会公平问题,机会不均等,诸如收入差距、城乡差距、区域差距等。显然,不公平是社会冲突增加的重要原因,应该成为治理研究的重要视角。但是,本文认为,探索中国社会冲突加剧的发生发展过程,还应该着眼于政府体制本身。政府体制本身的问题也是造成社会公平问题的重要原因,进一步说,是政府本身的体制性冲突造成了乡村治理不善。现在看来,不论经济增长,还是公共服务增加,都不能自动解决这种体制性冲突。

   在现实的改革进程中,农民与中国改革的内在关系,集中体现在几个重要的关系层面上。或者说,正是这几种关系,直接地展现了当代农民在中国改革中的作用方式。本书主要归结为五种关系,主要是:农民与高层政治的关系、农民与基层政府的关系、农民与村庄自治的关系、农民与乡村建设的关系、农民与社会稳定的关系。翻转角度说,在中国现代化进程的当前的阶段,国家要处理好与农民的关系,需要从这个的层面做出具体而实在的努力,或者说是展开深刻有力的制度创新。本书的基本内容,就是围绕这几个基本关系,讨论国家如何处理农民问题,或者说是如何正确对待农民。

  随后的五章(第二至六章),可视为第二部分。他翔实又生动地讨论了乡镇政府的组织机构与权力、财政与债务、上下级之间关系等现状、演变及面临的困难和挑战。在第三部分(第七、八、九章),作者针对乡镇政府的上述问题,做出了深入的分析和讨论。

  本文以县级政府为基本观察面,考察中国政府运行存在的体制性冲突现象,并展示这种体制性冲突如何破坏了基层治理的质量和效果。

   在本书中,作者主要结合对于现实农村生活的具体观察,提出对于一些重大问题的看法,特别是联系以往的一些政策思想、政治理论中的问题提出看法。本人认为,关于农民与国家关系的研究,重要的是不是结论或者观点本身,而是问题的充分提出和讨论的自由展开。在相当长时间里,在许多人看来,因为有了某种伟大的理论,因为有了某些伟大的人物,中国甚至人类未来发展的重大方向和重要问题,都在根本上解决了,普通的人们只要认真学习、坚决执行就可以了。但是事情不这样简单,起码这几十年来的发展改革过程说明,许多所谓辉煌的思想、英明的人物往往是靠不住的。虽然他们的历史贡献必须尊重,但是,以为某种理论体系可以解决社会发展中的根本问题,显然是过于天真了。本质上,将某些领袖人物神圣化,将某种思想或者理论神圣化,是对于民众的愚弄。解决当下的问题,实现良好的未来发展,根本上需要依托民众自己的智慧和选择,需要更多的自由探索,需要更好的发挥创造,而不是自称高明的人物或者理论。让“思想冲突牢笼”,打破关于思想与理论的垄断,这才有利于有效地探索改革与发展中面临的问题。这种探索不应该成为特权,所有人都有参与探索独立思考和自由表达的权力。这种自由的探索和创造,是所有人的责任,所有人的权力。本书关于现实农民问题的讨论,作者不敢自诩正确。作者秉承地原则是,真诚地表达个人的观察和提出个人的观点。观点的正确与否并不重要,重要的是认真严肃的探讨和自由真诚的表达,任何既定的理论观点都不应该代替或者妨碍个人的独立思考。

  多视角的研究是《乡镇政府与政府制度化》的突出特点。作者并未孤立地观察讨论乡镇诸多问题,而是把其置于国家政权结构和治理的宏大视野中,有意识地从国家政策意图、政府主管部门、乡镇政府官员、农民利益相关者等不同角度和层次加以审视。

  进入新世纪以来,中央政府采取一系列措施来改善治理。在社会治理层面,2005年出台了新的信访条例,2006年明确提出建立新的“乡村治理机制”,强调乡村民众的利益诉求表达的制度建设;在政府治理层面,重视调整中央与地方政府间关系,在预算财政管理、干部管理、“维稳”体制等方面出台若干重要措施。这些变革已经或者正在地方治理中产生重要影响。但是,本人的考察发现:当前的政府治理体制存在着内在的逻辑冲突。具体来看,这些为改善治理而推进的体制性措施,可以划分为两种方向相反的体制性力量。这两种作用相反的体制性力量,在政府系统内部同时并存、相互纠缠、持续冲突,消解政府治理效果,导致社会冲突加剧。政府运行内部广泛存在的这种体制性冲突,既扭曲了中央与地方不同政府层级间的关系,也扭曲了同一层次政府内部不同部门之间的行为,还在整体上损害了政府体制本身的合法性,成为地方治理危机的关键性成因。

   本书以农民与改革的关系为基本主题,是作者近几年来一些讨论性文字的结集。这些文字都曾经发表在不同场合,包括思想评论性文章、接受媒体采访的访谈录、会议或相应场合的演讲、为其他学者著作所写的序言等等。本人在整理这些文字的时候,按照内容进行分类分编,而不是按照发表时间或者体裁分类。全书分五编35篇。主要篇章如下:

  例如,在论及乡镇财政问题时,作者把中央相关政策、乡镇内外交困的状况、乡镇财政的历史演变,特别是县乡政府的关系加以综合考察,并做出解读。他并不追求面面俱到,而是循蹊求源,透视这些问题所暴露出的复杂关联和纠结。毫无疑问,这得益于作者多年来对基层政府治理和“三农”问题的持续关注和研究。

  政府运行的体制性冲突主要体现在四个方面。

   第一编.农民与高层政治。不论是从中国政治传统看,还是从当代中国政治现实看,农民与高层政治的关系,具有这样显而易见的特点:除非特殊历史情境,农民难以影响高层政治,而高层政治却可以直接而剧烈地影响农民,甚至操控农民。当然,在古代和现代,这种相互影响的机制和方式有很大区别。在本章的文字中,作者试图结合具体实际的政治事件、政策安排和体制现象,来考察农民与高层政治的关系。集中讨论的问题有:国家意识形态如何扭曲地理解和看待农民,如何导致扭曲的农村政策,进而如何颠倒了政治与农民的关系;在当前的历史条件下,中国农民具有怎样的政治品性;在农民与政治的不正常关系中,当代农民的历史命运是怎样呈现的;从未来的中国发展看,农民在政治成长面临哪些问题;对于农民与政治的关系来说,最近三十年的改革的根本性昭示是什么,政府在认识农民方面还有那些问题。

  与此同时,该书提供了透视乡镇政府及其运作的宝贵的原始资料,特别是基层干部的真实心态和行为,让人饶有兴味。作者因各种机缘,与许多基层干部密切接触,掌握第一手资料,倾听他们的苦闷、无奈,并记录了他们突破困境的种种努力。

一分时时彩计划,  其一,预算管理的体制性冲突。最近几年间,中央政府已经意识到九十年代中期以来不断集权带来的问题,开始探索扩大基层政府权力的改革,其中最重要的是“扩权强县”,核心内容是预算财政关系的调整,实行“财政体制的省直管县”,减少市级政府在财政预算方面对于县级政府的控制,同时,将一些市级行政管理权也下放到县级政府。但是,与此同时,在具体预算安排和财政管理上,上级政府也对基层政府的预算安排提出越来越具体严格的要求。上级政府(包括中央、省、市)经常直接提出基层财政收入的多少比例必须用于某种开支,直接规定一些基层政府部门使用何种办公设备,甚至直接规定基层政府负责人的办公室面积。不仅如此,中央有关部门还直接规定村级官员的工资水平。做出规定之后,上级政府还会安排检查督促,并且利用上级政府对于基层的人事控制权来保证这种预算控制的落实。在这种情况下,基层政府的预算权被严重侵蚀。这造成基层政府工作的大量矛盾冲突,导致基层领导人对于上级政府的抱怨。

   第二编.农民与基层政府。当代中国有五级政府,分中央、地方和基层三层,其中县乡两级政府构成基层政府。严格来说,在现有体制框架下,地方和基层政府并无重要的政策创制权,基本职责是政策执行或者落实。因此,从重大制度安排和政策制定看,对于农民影响最甚者是中央政府或者说高层政治活动。但是,政策的制定和政策的执行从来不是同一个问题,甚至说政策的执行更加复杂,也更有影响力,因此,讨论农民与国家的关系,特别是考察农民在改革中表现和行动逻辑,基层政府是一个不可或缺的重要角色或者层面。在本章中,作者重点讨论的基层政府问题有:基层政府管理乡村的体制结构和行为逻辑,基层政府的体制缺陷和行为偏差如何导致基层治理危机,基层政府改革在整个政府体系改革中的位置,基层政府的公共责任,公民参与与政府发展的关系,等等。

  他发现,许多基层干部在日常工作中做出种种尝试,试图突破现有体制的困境,努力解决新问题。而这些来自基层的努力和尝试,正需要学术研究和政策研究者关注和总结。在我看来,研究在现有体制约束下,基层干部在执行中央政策时的偏离和应变非常重要。

  其二,官员管理的体制性冲突。加强垂直管理是近十年来再度中央集权化的重要特点。这种举措受到了基层政府的抵制,本身也造成了很多问题。现在,机构编制的垂直化管理趋势已经式微,但是,对于官员本身的垂直管理仍在加强。虽然有些部门整体上不属于垂直管理,但是主要负责官员被收归上级直接任命(如国土资源部门)。基层政府的部门设置和人员规模,历来是上级政府直接控制,最近几年的控制趋于更加严格,甚至中央和省级政府直接控制了乡镇政府的编制规模。这使得基层政府无法根据本地情况来确定政府部门的设置。从基层领导人的任命看,高层政府也加强了控制。县级主要领导人的任免,过去是由市级党委直接决定,现在已经收归到省级党委;乡镇主要领导人的任免,过去则由县级党委直接决定,现在需要市级党委批准。由上级党委直接从上级机构安排到下级政府担任领导人的情况不断增加,基层政府由更多不熟悉基层治理事务的官员领导,通常称为“空降官员”。“官员空降”不仅因为挤占了基层官员的升迁机会而受到基层官员抵制,而且因为这些空降官员不熟悉基层事务,处理复杂问题不得力,往往导致一些小问题成为大事变。

   第三编.农民与乡村民主。上世纪八九十年代,以村民自治为主要形式的乡村民主的成长令人振奋,当然人们的这种振奋更多活跃于想象或者理想的层面。不论是国人,还是外人,都给予一致的肯定。但是现实总是比预想更严酷些。本章是关于乡村民主现状和未来的讨论。涉及的主要问题是:乡村民主面临那些最重要的羁绊和纠结,这种困难局面的未来情境将怎样;对于关心乡村民主的人们来说,为什么会有乐观或者悲观的分野。作者认为,如果从乡村民主制度演变现状来看,特别是看到体制上的某些倒退,悲观论者是有理由的,但是,如果我们看到农民的权利意识和政治效能感的巨大提升,特别是看到,新生代农民作为公民的崛起,我们有更大理由感到振奋,对于未来有更多信心。值得担忧的是,如果政府体制的改进速度与公民成长速度的不平衡继续加大,制度的进步严重滞后于公民的要求,那么社会将面临某种动荡。

  较之该领域的其他研究,本书的一手资料尤其丰富、多样和生动。书中有大量实际观察和访谈的田野资料,从财政收支、人员调整,到应酬接待和晋升流动,极为丰富。他勾画了位于国家政权末梢和国家-社会交接处的乡镇政府运行的复杂性、多面性、多变性及其面临的挑战。

  近些年,在官员的选拔机制方面,公开性和参与性都有明显提升,选举范围有所扩大,选举的程序有所严格。但是,与此同时,上级对于选举结果的控制也在强化。即上级政府对于基层政府的官员选拔,一方面强调要扩大民主选举,另一方面也采取措施要求选举结果要保证“组织意图的落实”。这种自相矛盾的体制运行,严重损害了体制的效率和权威。

   第四编.农民与社会建设。曾经有一种观点,这些观点现在依然很有市场,将农村问题归结为一个穷字,以为经济落后是所有问题的根源。但是,发展的进程说明,问题并不这样简单。现在,在经济迅速发展的同时,社会不稳定的问题开始凸显,政府与民众的关系趋于紧张。于是,在重视经济发展的同时,社会建设开始获得重视。社会建设成为现在农村的重要特色。从社会建设而言,可以从两个角度展开,一个是社会事业的发展,一个是社会秩序的管理。现在的问题是,经济发展过程会引致社会冲突,社会事业发展也带来社会冲突。这其中,政府的角色非常关键。社会管理的问题,既与经济发展有关,也与社会进步有关。所有这两者,都要通过政府体制的改进来实现。所以,本章的基本问题是,农村改革以来的不稳定演变过程显示,社会和谐的根本不在于经济发达的程度,而在于社会权利关系的协调程度。如何建立这种权力关系的良性状态,根本上是政府或者政治体制的改革。大致而言,中国农村的所谓“不稳定”问题,突显于上个世纪九十年代中期,主要表现为农民税费负担过重而导致的农民抵抗。但是,更严峻的问题在于,世纪之交的农村税费改革,特别是农业税的彻底取消,并没有带来“不稳定”现象的根本消解。在改革进入第三个十年的时候,人们发现,农村的不稳定问题变得更加复杂而且深刻。对于不稳定问题的考察,可以有农民的角度和政府的角度。农民上访问题成为农村研究的显学,是进入本世纪之后的事情。因为政策研究的职责所在,本人更早考察农民上访问题。但是,随着对于上访农民的系统考察展开,本人发现,研究需要超越农民的表述和农民的冲突行为,系统考察政府体制的运行过程,特别是政府处置冲突问题的机制。只有这样,才能更好地理解农村不稳定现象。

  应该说,这本书对记录中国正在经历的、急剧的社会大变迁,特别是国家建设、国家-社会关系的演变过程提供了丰富资料和一手信息,弥足珍贵。

  其三,政府绩效与问责的体制性冲突。自上而下的考核检查不断强化,加剧了体制自身的内在紧张。近十年政府问责体系演变的基本特点:一方面,民众对于政府的问责参与能力和要求在提升,基层政府被上级政府要求更好地对民众负责;另一方面,上级政府对于基层政府的考核规制不断增加和全面强化。上世纪八九十年代,来自上级政府的问责考核,主要发生在计划生育、财政收入和经济发展等领域。进入新世纪以来,以往的考核依然强劲,新的考核项目更加突出,如土地利用的考核、专项财政资金的考核、社会治安的考核,其中最重要的是信访和“维稳”的考核。现在,这些考核和规制行为本身正在衍生出新的问题。上级政府的考核方法,主要是以上访人数和上访方式作为考核或处罚基层政府官员的标准,而不论基层政府是否具有处理问题的具体责任和权力。这种“维稳”考核体系不仅严重地破坏了基层政府对于上级政府的信任,而且也造成一些人利用这种不合理考核体制而给政府制造更多麻烦。

   第五编.农民与地方官员。这些文章都是为地方官员著作所写的序言。就立意而言,这些文章各有侧重,有的讨论官员的话语立场,有的讨论官员的研究关怀,也有的关注地方官员的生存状态。如何看待中国的地方官员,这是一个大问题。通常情况下,不论是高层政府,还是普通民众,基本上把地方官员看作政策执行者,并由此而对他们做出评价。但是,现实生活并不这样简单。地方官员从来都不是简单的执行上级政策,相反,是非常重要的“政策”制定者,只不过他们的“政策”往往并不被上级承认,或者被称为“土政策”。但是,这是一些非常真实并且有很高执行力的政策。中国的农村发展就是这样的“政策混战”推进的。那么,从理论上怎样概括地方官员这个群体,是中国政治研究中的重要议题。本人认为,在中国的现实情况下,地方官员实际上已经成为为一个相对独立的政治集团,或者说是一种特殊的利益群体。对上,他们的行为与选择有力地反作用于甚至说反制高层政府,或者说构成另一种意义上的压力集团;对下,是一个实在管理基层社会的权力集团,比高层政府更直接地影响基层民众的生活。用发展社会学的概念,可以说地方官员是一个战略性群体。战略性群体是指保护或追求群体利益时作出战略性决定的行为主体。近年来欧洲一些政治学者已经开始探讨这个问题。他们认为,这个战略性群体具有双重属性,既是一个研究方法上分析单位,又是现实社会中自主性很强的集体行动者。现在,学术界对于地方官员这个群体的研究很不够,认识他们的精神追求和行为逻辑,才能更好的认识这个体制,也才能有效地的推进改革。用意识形态话语来看待这个群体,则是一种政治上的自欺欺人。

  作者对基层政府和“三农”问题的独到见解,尤其集中于最后三章的分析。作者长期奔走于基层政府和农村之间,与基层干部和农民有着广泛深入的交流。他的分析成果正体现了累积深厚的研究底蕴。

  其四,基层政府与基层自治的体制性冲突。自上世纪八十年代末以来,中央政府开始推进村民自治。现在,村民自治的具体制度规范,特别是村民的政治参与能力,都有了巨大提升。但是,进入新世纪以来,面临村民自治组织与基层党组织的权力纷争,村级组织与基层政府的权力纷争,高层政府出台了一些新的制度规范,更加强调强化党组织对村民组织的控制,强化基层政府对于村级组织的直接控制。基层政府越来越把村级组织作为政府官僚体系的一个部分来管理。在村民政治自主性不断增强的情况下,村庄和村民对于基层政府直接控制的抵抗也在不断激化。于是,在看上去政府控制加强的表象下,政府对于村庄组织的实际控制明显弱化,基层政府与村庄社会日益脱节。

   本人相信,中国改革与转型背景下的农民研究,是一个有广阔前景的研究领域。因为,中国的改革尚未成功,甚至说道路正长。而农民在中国的历史舞台上,是举足轻重的角色。新的社会政治变迁需要学术跟进,不论是问题的提出,还是研究方法的调整,还是学术视野的拓展,都要与时俱进。这是时代的需要,也是学者自己的需要。作者将这些文字汇集到一起,希望起到为农民研究和基层政治研究起到启发思想、凝聚思考的作用。

  我特别喜欢该书第八章提出的“基层政府内卷化”思路。作者从杜赞奇针对20世纪前半期中国基层政权状况提出的“政权内卷化”思路出发,指出近年来中国基层政府正在经历“没有发展的增长”,呈现“内卷化”的趋势。他把乡镇政府概括为“公司化的政府功能”“碎片化的政府权威”“运动化的政府行为”,并从制度层面解释乡镇政府的行为逻辑。作者在丰富田野调查的基础上,整合了不同的理论思路,经深入思考、讨论,分析和观点令人耳目一新,大大开拓了该领域的学术视野和问题意识。

  如果深入观察基层政府内部的运行过程,可以发现,虽然整个政府系统在政治语言上具有高度一致性,但是,实际的政府运行充满了矛盾。这些矛盾显然比前些年更多了。在许多情况下,基层领导人不仅不认同高层政府的政策措施,而且不认同高层领导人的能力品行;基层党委部门和行政部门的权力纷争也在增加,行政系统自身不同部门之间的矛盾也在增加。所有这些冲突,都严重损害了政府权威和治理的效率,直接造成乡村治理的低质量。

   (本文系赵树凯著《农民的鼎革》导言。本书由商务印书馆2013年12月出版)

  任何组织变革的企图和尝试都必须基于对基层运作过程的深刻把握。《乡镇政府与政府制度化》揭示了多年来乡镇政府的一系列现实困境:权力旁落、机构不力、债务重重、疲于应付、得过且过、目标替代等等。

  现在,乡村治理正深陷内在的自我矛盾之中。这种治理危机既困扰高层政府,也困扰基层官员和基层民众。中国乡村要实现良好治理,关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突。

  

  这些问题进一步映射出,中国在改革过程中,国家和社会建设都面临严峻挑战。这些讨论提出了一个更为深刻的议题:为什么基层治理的许多问题会长期持续并重复再现?显然,很难把其简单归咎于基层干部的素质、觉悟,或狭义上的激励机制。

  

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  赵树凯把目光投向制度性改革层面,指出了乡村治理存在的诸多问题,并指出了制度性改革的方向。

  本文刊于《中国经济报告》2013年第7期,原题为“理解农村治理冲突”

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  作者写道:“在目前阶段,政府究竟如何定位自己,如何使这种定位在政府运作中真正到位,是政府面临的巨大挑战。政府职能转变的基础不是理念,而是体制。说总是容易的,但是政府行为方式并不取决于政治家的理念,而是取决于政府运行机制。”这的确是精辟之见!

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本文责编:天益学术 > 政治学 > 政治学专栏 本文链接:/data/71617.html 文章来源:沉思网首发,转载请注明出处()。

  我同意作者的基本判断,即改革30多年来,尽管中央政府不断出台新的农村政策,推出诸如村委会直接选举、村务公开、政务公开等法规和政策,但“基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行动逻辑没有变化,政府运行机制并没有根本变革”。

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  这是个发人深省的判断:一方面,三十年来中国农村社会发生了巨大深刻的变化,农民的日常活动已经完全脱离以往的集体化体制,与市场经济融合在一起,而村庄选举等则为农村治理注入了新的活力。另一方面,乡镇政府却并没从根本上转型,难以适应新的经济社会变化。

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  实际上,目前大多基层干部在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命,无暇也无兴趣关心当地农民的疾苦、问题和今后的发展。在国家与农村社会之间发生如此大的断裂,这是必须正视的严峻现实。

  但是,解决这一断裂,正如作者所强调的,不能靠转变理念的呼吁和自上而下的各种政策要求,而只能靠体制上的调整和转型。近年来,随着中国财政资源日趋强大,出现了强化基层政府职能,以此统管基层社会的趋势。我认为,这是退回旧体制、强化旧体制的做法。

  我们在其中看到的是,原有政府支配、政府控制机制的激活和强化,而没有看到新的治理机制的诞生和尝试。随着国家自上而下注入资源,乡镇政府的功能得以大大强化,但这一体制并没有实质性变革,仍然在原地踏步,其内在问题并没有真正解决,只是暂时被财政资源富足的现实掩盖起来了。

  当然,这并不是说,近年来基层政府根本没有变化。事实上,中国各地农村状况千差万别,绝非一个大判断就能概括。但如本书所示,体制约束下的各地基层政府行为的同构性,往往超越了各地实际状况的差异性。这也与该领域中大量田野研究相吻合。

  在我看来,一个好的研究并不是解决了所有的问题,而是提出了新的问题、新的思路和分析,从而开拓了新的研究和思考空间。这本书就是如此。《乡镇治理与政府制度化》所揭示的基层政府状况和困境,对今后的制度改革、政策研究和设计都有重要启示。

  应该感谢作者和商务印书馆为我们提供了这本乡村治理的好书,让我们从整体性视角重新审视中国改革开放以来农村政策和基层政府的演变过程,这也提供了反省这一领域中的政策得失和考察国家-社会建设过程的极好机会。■

  

  周雪光:斯坦福大学社会学系教授

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